“创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换”系列专家解读文章之一：打破制度紧箍咒 培育壮大新动能

来源： 国家发改委

随着我国经济发展进入新常态，以劳动力和要素投入为驱动的传统产业增长乏力，支持经济增长的传统动能逐步减弱，亟需加快培育壮大新动能，保持经济中高速增长。当前，以新技术新产业新业态新模式为代表的新动能，正在快速孕育和成长，成为应对经济增速下行的一道亮丽风景线，但其发展壮大也面临着制度瓶颈和监管障碍，亟需通过改革创新，******营造有利的制定环境。近日，国务院办公厅印发《关于创新管理优化服务培育壮大新动能加快新旧动能接续转换的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台恰逢其时，有利于加快破除套在新动能头上的制度紧箍咒，为我国抢抓新一轮科技革命和产业变革孕育兴起的“窗口期”，顺利实现新旧动能接续转换提供有力支撑。

一、我国新动能培育成长正在驶入快车道

当前，我国经济“三期叠加”特征更加明显，在劳动力低成本优势逐渐丧失、资源环境压力加大、低端产能过剩和高端产能供给不足并存、中低端产业向周边国家分流和中高端产业向发达国家回流的背景下，加快培育和汇聚支撑经济中高速增长的新动能，具有极其重要的意义。这既是我国适应和引领经济发展新常态的必然要求，也是深入推进供给侧结构性改革的重要内容，更是抢抓新一轮科技革命和产业变革历史机遇的主动选择。

面对新形势新要求，党中央、国务院及时实施了“国家创新驱动发展战略纲要”、“中国制造2025”、“互联网+”行动计划、“大众创业、万众创新”等一系列重大战略举措，有效推动了新技术新产业新业态新模式等新动能加快积蓄和蓬勃发展。一是作为新动能核心的技术创新不断取得重大突破。在载入航天、探月工程、载入深潜、超级计算机、百万千瓦级核电装备、大型飞机、高速轨道交通、云计算、基因测序等核心领域，突破了一批关键核心技术并进入******先进行列。自主开发的核心信息安全芯片TD-LTE-Advanced，被国际电信联盟确定为第四代移动通信国际标准，“物联网概述”成为ITU发布的******个物联网国际标准。二是新技术应用衍生大量新的商业模式和新业态。例如，互联网、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在经济社会领域加速应用渗透，催生了电子商务、网约车、互联网金融、远程医疗、在线教育等。2015年网络零售市场交易规模达3.9万亿元，较上年增长33.9%，去年继续保持20%以上的增长速度，仅 “双11”全网交易额就突破1800亿元；网约车市场保持年均50%以上的增速，2016年上半年用户数达1.59亿人。三是一批新兴产业快速成长，对国民经济增长的贡献与日俱增。2015年，新一代信息技术、节能环保、新能源、生物医药等7大战略性新兴产业增加值占GDP比重达到8%，比2010年的4%提高了4个百分点，正在成为引领产业迈向中高端、助力经济中高速增长的重要力量。

二、新动能潜力释放仍然面临制度掣肘和监管障碍

当前及今后一个时期是我国培育壮大新动能的关键时期，具备诸多优势条件，主要包括：创新驱动发展已成为全社会共识，“双创”热潮方兴未艾；研发投入力度不断加大，成为******第二大研发大国；拥有******规模******的人力人才资源，接受过高等教育的专业人才有1.7亿人；市场规模居全球第二，是******活力和成长性的新兴市场，等等。

同时，也要看到，现有制度框架、政策措施和监管方式不适应新动能培育壮大的要求。一是法律法规和制度建设存在真空地带，一些新技术新业态健康发展得不到法律和制度保障。例如，电子商务发展已有多年，但目前仍缺少专门规范电子支付的法律法规，导致在处理纠纷时缺乏相关依据；干细胞领域法律法规的不配套、体制机制的不健全，一定程度上阻碍了干细胞基础研究和产业化，庞大的潜在需求无法及时转化为现实需求。二是体制改革滞后，新动能培育成长缺乏关键要素支撑。例如，高校教育资源和专业设置不符合新技术新产业发展的实际需求，导致高端制造、生物工程、资源环境、新能源、新材料、集成电路等领域人才缺口较大；多层次资本市场建设滞后，直接融资比重过低，金融供给创新不足，轻资产、知识化的创新型企业难以得到传统金融的支持；知识产权保护执法不严，科技成果转移转化渠道不畅，严重制约企业家和科技人员创新积极性。三是监管创新不足，新动能发展壮大受到老监管模式约束。例如，有企业反映，在通用航空领域仍然沿用传统管理思维，在安全管理方面通过对无人机强制加装收费硬件来实现监管；电信、文化、教育、医疗等领域准入难、门槛高的传统审批管理模式仍然存在，网约车、远程医疗、在线教育等分享经济领域用“老办法”管理“新事物”的问题仍然突出。

三、加快推进有利于新动能培育壮大的制度创新

新动能培育壮大不是一蹴而就的，要有久久为功的心态，不能急于求成，必须尊重客观规律，做好长远战略考量。要把新旧动能接续转换和两个一百年建设目标，以及抢占新一轮科技产业革命制高点的战略目标结合起来，近期要紧扣供给侧结构性改革的主线，着力破除制约新动能积蓄壮大的制度障碍，中远期则要从基础做起，******夯实科技、人才、设施和市场等支撑条件。

（一）着力破除制约新动能培育壮大的制度藩篱

新动能发展壮大需要打破传统制度的枷锁，需要政府采取底线监管思路，简化行政审批程序，及时清理不合理的规章制度，营造开放包容、鼓励创新的发展环境。针对目前新技术新产业发展过程中，有关行业监管和法律法规不适应、滞后于、甚至是束缚其发展等问题，必须以推进供给侧结构性改革为主线，深化体制机制改革，进一步优化创新发展环境，特别是加快探索推行负面清单或产业准入的审管分离制度，推进政府和公共信息资源的开放共享，破除限制新技术新产业发展的不合理准入障碍。针对新动能知识密集度高、跨界交叉融合等特征，加快建立权责清晰、信息共享、联合惩戒的协调管理新模式。

（二）加快构建有利于新动能汇聚发展的体制环境

一是加快建设有利于激励创新的公平竞争市场环境。改革产业准入和监管制度，将前置审批为主变为技术政策和法规监管为主。明确并逐步提高生产环节和市场准入的环境指标、能耗水耗指标、质量指标和安全指标。二是要强化知识产权保护，加快完善适应新业态新商业模式的知识产业保护办法，严格落实新修订的科技成果转化法，切实保护发明者的经济权益。面向新业态、新模式和新产品快速涌现的现实需求，建立针对新业态知识产权保护和商业模式创新保护的快速反应机制。三是进一步营造“鼓励创新、宽容失败”的社会氛围。加快塑造强大的包容性和创新创业基因，激励敢于创新创业的企业家精神，为经济发展注入开放、包容、多元的核心文化和灵魂，进而吸引更多的技术达人和创新创业者汇聚到新兴经济领域，形成强大的发展动能。

（三）强化技术资金人才等政策支持

良好的技术资金人才支撑是新动能发展壮大的关键因素。为此，一是强化技术经济政策支持。围绕加大重点领域关键技术扶持、建立产业创新网络、强化标准建设等方面完善技术经济扶持政策，及时把握新科技革命和产业变革的前沿和趋势，在新一代信息技术、生物医药与医疗器械、航空航天设备制造、轨道交通装备制造、海洋工程装备制造、机器人及智能制造和环保与新能源装备制造等领域，组建一批*********创新中心，着力攻克一批重大关键技术。二是加大资金支持力度。加大国家新兴产业创投计划对新技术新产业发展的支持力度，推动设立一批天使投资和风险投资机构。对于由财政出资的创业投资和风险投资，研究取消国有资产保值增值等业绩考核任务和指标，提升其支持新产业新业态发展力度。三是加快培育引进急需人才。瞄准束缚人才发展的体制机制障碍，实施更具竞争力的人才培养和引进政策，加快高层次创新创业人才和新经济发展紧缺的专业人才培养，为新动能发展提供源源不断的人才支撑。需要注意的是，要适应新时期产业政策转型的新要求，推动政府支持方式从选冠军向培育产生冠军的环境转变，更多采取环境营造和事后补助、奖励等方式强化技术资金人才等要素支持新动能发展的力度。（中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所 黄汉权 姜江）