交通运输价格改革机制创新解难题

来源：中国经济导报

回忆当初为铁路货运定价的历程，国家发展改革委价格司服务处处长王伟直言，有关方面前后研究了不下百稿，前几十稿还在沿用传统的“按成本定价”，中间发现这条路走不通，又重新整理思路、重新开始，后几十稿创造性地采用了参考公路运价制定铁路货运价格的替代竞争定价方式，才终于敲定方案，形成了十八大以来铁路货运定价的主基调。

“目前还没有看到其他国家在铁路货运定价上采取类似的方法。”全程参与铁路货运价格改革研究的中国铁道科学研究院运输及经济研究所副所长王怀相在接受中国经济导报记者采访时表示，这一具有首创意义的改革非常及时，既对接了市场需求，提升了企业效益，还增强了各方投资铁路建设的信心，有力促进了铁路投融资体制改革，同时有助于各种交通运输方式有序竞争、合理分工、协调发展，提高了资源配置效率。

替代竞争定价的“首秀”

2008年以来国家加大铁路建设规模，新建铁路自2012年开始集中投产，带来铁路运输企业成本明显上升，价格部门遇到的一个难题就是：如何顺应形势变化为铁路货运定价？

由于当前铁路普遍以贷款方式建设，投产后需要运输企业偿还贷款，支付利息和折旧费等一系列费用——这些费用都会平摊在货运成本里，拉高成本；而沿用传统“按成本定价”的办法，就意味着铁路货运价格将随之飙升，大幅增加社会物流成本，对经济平稳运行产生不利影响。

“我们测算后发现，按成本制定的价格将由10.51分/吨公里涨至25分/吨公里左右，远远超出了社会能承受的水平，即便铁路货运用户勉强接受，整个经济发展也会受到较大影响。”王伟说，“更何况，即便要压缩成本，到底压缩哪一部分，没有依据。”

彼时，党的十八大以来的价格改革正徐徐拉开大幕，改革目标是让市场在资源配置中起决定性作用。而在货运市场上，铁路其实早就是一个普通参与者，具备了价格“市场化”改革的基础。

数据显示，到2013年，我国的货运市场已经发生了巨大的变化，公路运输份额持续上升，铁路货运市场份额持续下滑。以货运吨计算，2013年铁路货运市场份额已经降至10%以下。“这么小的市场份额，说明铁路在货运市场上面临的竞争非常激烈，铁路价格改革的影响面变小，对经济发展的冲击也较小。”王怀相说。

一方面是“按成本定价”难以为继，另一方面价格改革对交通运输等重点领域也提出了新的要求，在这种情况下，替代竞争定价方式进入了政府定价部门的视野。

所谓替代竞争定价，关键在于找到一个竞争对手，参考其生产条件、服务状况、价格水平等因素，再依据自身的竞争实力，根据供求状况来确定商品价格。王怀相告诉中国经济导报记者，采取这一定价方式首先要突破的是：选择哪种替代方式、如何确定与替代方式的比价关系。

其中，选择哪种替代方式相对简单，在铁路、公路、水路、航空和管道运输五大运输方式中，公路货运与铁路货运***为相似，在全国范围内都可替代竞争。此外，我国的公路货运价格自上世纪90年代初就已放开，能够充分反映市场需求。因此，公路货运成为铁路货运定价不二的对标物。

第二个问题的解决则相对艰难。中国经济导报记者了解到，为了确定与替代竞争方式的合理比价，国家发展改革委价格司走访了多个省市的物价管理部门、公路运输企业、铁路货主、铁路运输企业，尽可能了解******的信息；求助驻外使馆、铁路运输企业驻外人员及高校科研人员等，收集国外替代竞争定价方面的资料，自己消化吸收；同时，多次召开专家研讨会，请业内外知名专家参与决策咨询。

***终，铁路货运与公路货运的比价被定为1:3左右。这一比价将使得短途上铁路货运全程费用略高于公路，长途上反之，从而引导用户在不同距离上选择适宜的运输方式，特别是在大宗货物长途运输方面，有利于吸引货源流向运输能力大、占用土地少、单位能耗低、环境污染小的铁路运输方式。

2013年8月，《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》发布，采纳了替代竞争定价思路，“按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格”被正式定格为制度，铁路货运价格也由政府定价转为实行政府指导价，建立了由铁路运输企业根据市场供求状况依法自主制定、动态调整运价的机制。

至此，替代竞争定价这一散落于国外市场化实践的定价方式，在中国的铁路货运领域完成了其系统性首秀。业内专家普遍认为，某种程度上，此次价格改革在国内外都具备首创意义。

“铁老大”的转变

改革至今，铁路货运价格分4次逐步上调了5分钱，******价格为15.51分/吨公里。4次调整均遵循业已制定的1：3比价关系，对标公路货运的市场化价格。同时，铁路运输企业根据市场供求和竞争变化，灵活浮动运价。也即是说，铁路货运价格形成了由市场决定的机制。

不仅如此，市场这只“看不见的手”在铁路客运领域也开始发挥作用。传统观点认为，铁路客运具有不可替代的需求刚性，同时又直接对应数以亿计的民众，社会关注度高，个体谈判能力弱，因此需要政府对其实行价格管制，防止铁路客运企业乱涨价。

然而，近年来伴随着高铁动车组的普及，铁路客运内部实际上已经产生了分化——高铁与公路、民航等客运方式形成了替代竞争态势。数据显示，桂柳方向动车开通后，2014年广西江南客运站的桂林班车从每天十几班骤减至一天一班；2015年合福高铁开通后，当年“合肥—福州”航线的民航经济舱均价即跌了近四成。高铁分食客运市场势头之猛，以至于业内人士笑谈，每开通一条新高铁线路，沿线公路、民航都要抖三抖。

这种情况下，仍对铁路客运价格实行政府定价似乎显得有点“一刀切”了。“铁路客运细分市场上，高铁和公路、民航有竞争，普通旅客列车上的软座、软卧和公路、民航也有竞争。对这些产品，我们就可以将其交给市场来定价。”王伟指出，区分基本和非基本服务后，政府***终只保留了普通旅客列车的硬座、硬卧票价继续实行政府定价，其他铁路客运方式均交由铁路运输企业依法自主制定。目前，票价实行市场调节的铁路旅客比重已占到54%左右。

有了自主定价权，就可以自由涨价了吗？事实并非如此。如今“铁老大”想涨价还要先琢磨下是否合算，因为涨多了意味着将旅客拱手让给“虎视眈眈”的公路和民航，收益反而会下降。所以，价改政策带来的实际效果是，铁路运输企业“有升有降”地自主调整铁路动车组票价，目的更多在于以价格杠杆调节客流分布。

更大的转变来自“铁老大”的意识转变。政府定价时期，铁路运输企业只需要盯住政府，向国家要“调价”政策；价格改革后，铁路运输企业被推向市场，货运上要比对公路，客运上要与民航竞争，开始更多关注市场需求。

“铁路运输企业更加深入地对接了市场需求，在全国范围内进行了价格策略的实际运用，为铁路的企业化属性真正注入了市场因素，有利于铁路运输企业的后续发展。”王怀相表示。

王伟也认为，价格改革后，铁路运输企业的目光正从之前的“向上看、要政策”变为现在的“向内看”和“向外看”——“向内看”即加强成本管理，提升经营水平；“向外看”则是主动对接市场，适应社会需求。

一个明显的例子是，2015年有记者去咸宁铁路货运营销处调查时发现，为了吸引客户，原先繁琐的铁路货运办理手续已大为简化，6道手续、6道关卡被取消，甚至运费也大幅下调了15%—25%。记者感慨，昔日的“铁老大”确实是放下了身段找市场。

交通运输业价改：创新走在前，行行有亮点

铁路价改只是交通运输业价格改革的一个缩影。中国交通运输协会研究部主任高月娥向中国经济导报记者历数了十八大以来交通运输业开展的一系列价格改革：铁路客货运输价格改革、国内航空运输价格改革、规范港口收费秩序、完善停车收费政策、建设交通运输信用体系等重大领域和关键环节均取得实质性突破，可谓******开花，行行有亮点。

这些改革的核心是让价格回归市场，能由“市场说了算”的领域，政府不进行不当干预，而是设计能让市场“发声”的合理机制。对于价格部门来说，原先花在机械审批上的精力，现在要花在如何进行机制创新上。

对铁路货运实行替代竞争定价是思维的创新；对铁路客运细分市场、放开竞争性部分是视野的创新；而对民航优化政府指导价机制，则是监管方式的创新。

据悉，此轮价格改革之前，民航票价实行报批制，基准价确定方式并不公开，每新开一条航线，航空公司就需要走一遍手续繁琐的核价程序，运价准备时间甚至长达30天。价格改革后，报批制改为报备制，定价公式面向社会公开，每一个参数都向社会解释清楚。

“这一方式参考了民航燃油附加费的调整方式，燃油附加费公式刚公开的时候，还有记者会计算半年来到底‘几涨几降’，但半年后机制运行正常，航空公司完全按照公式调价，也就没有人再琢磨这件事了。”王伟告诉中国经济导报记者，信息公开透明大大提升了效率，也避免了民众对定价的质疑，因此此轮价改中，这套机制被运用到了民航票价管理上。

现在，航空公司可以在系统上自动套用定价公式生成基准票价水平，同时全社会也可以对照公式监督航空公司的定价与调价行为。据高月娥透露，改革后，航空公司运价准备时间已缩短至7天，极大方便了其灵活制定不同产品价格、挖掘并捕捉市场机会。

下一步，交通运输业还有哪些价格改革空间？高月娥认为，主要仍是现有机制的落实和完善，包括健全交通运输价格市场化形成机制；强化运价事中、事后监管；进一步规范运输市场行为；充分利用现代化、信息化技术手段创新监管方式，等等。

中国经济导报记者从国家发展改革委价格司得知，下一步重点工作将集中在进一步深化铁路货物运价、民航国内航线旅客运输票价市场化改革，加强铁路普通旅客列车硬座硬卧定价成本监管、完善票价机制，完善港口收费政策，协调指导地方进一步推进改革等方面，推动交通运输业价改持续向纵深发展。（中国经济导报记者　蔡若愚）