事权统一 责权相当——统一事权、分级管理体制和财政为主的资金保障制度

来源：国务院发展研究中心研究员 苏杨

近期出台的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）明确提出建立统一事权、分级管理体制和财政为主的多元化资金保障制，直接针对国家公园体制试点中的“权、钱”难题：管理机构凭什么实现统一且体现公益性的管理？没有资金支持如何体现公益性？这实际也是中国自然保护地体系的共性难题。这部分内容大体回答了“权、钱”难题，尤其是回答了“权、钱”难题的现实细化版：国家公园哪些是国家的、哪些是地方的？哪些归国家管？国家能管好吗？地方舍得吗？地方舍的是什么、得的是什么？

其中，“建立统一事权、分级管理体制”有四方面内容：管理机构的统一、分级行使所有权、构建协同管理机制、建立健全监管机制；其背后的支撑是“建立资金保障制度”，主要内容是“建立财政投入为主的多元化资金保障机制”。这些内容的起点是管理机构的统一。

实现统一事权在国家公园体制“统一、规范、******”的改革方向中居于首位，在《总体方案》的具体工作部署中也排在******位，主要因为统一是整个改革的基础，而这部分内容说清了国家公园体制建设中上下左右里外的关系——不同层级政府间、相关职能部门间、要合并的几个保护地管理机构内部及统一后的管理机构和地方政府的关系。国家公园体制建设要实现保护为主、全民公益性优先的目标，就必须抓住碎片化和多头管理这一基础性问题，打破部门和地域的限制，强调以一个生态系统的视角来整合各类保护地，使日常管理、综合执法、经营监管等都政出一门。

《总体方案》中不仅明确了“整合设立国家公园，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责”，还明确了这个机构有六大项权力：“履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会教育管理和宣传推介等职责，负责协调与当地政府与周边社区关系。可根据实际需要，授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责”；甚至也给出了禁令：“国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”。

这个政出一门既说法明确、也禁令清晰。试想，如果不能在一个完整的生态系统内实现一地一牌（需要注意的是，这个牌并非******自然遗产那样的价值品牌，而指有独立管理规则和约束力并实际涵盖日常管理任务的管理体系）、一地一主且整体用公益性的体制保障，国家公园就只是原有保护地管理机构基础上再挂一块牌子。当然，“统一”涉及到既有利益结构调整，直接影响到“权、钱”，所以也是建立国家公园体制的难点所在。不把权、钱讲清楚，这个统一就只是貌合神离。所以，还需要再看分级行使所有权。

这个统一的管理机构是否真有权一统？这必须先明晰所有权，且在目前国情下，还只能分级行使。

分级行使所有权在《生态文明体制改革总体方案》中已经作了明确表述：“中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权”。《总体方案》中说明“全民所有的自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使，条件成熟时，逐步过渡到全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使”，其目的就是为了“归属清晰、权责明确”，使这个统一的管理机构有权统才有责管。

既往，我国保护地的通病是产权主体虚置、产权管理不到位、资产化管理与资源化管理边界模糊。《总体方案》中的提法都是有渊源、有出处因而也有支持的：如中央深改组通过的《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》中明确了“健全国家自然资源资产管理体制，要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，将所有者职责从自然资源管理部门分离出来，集中统一行使，负责各类全民所有自然资源资产的管理和保护。要坚持资源公有和精简统一效能的原则，重点在整合全民所有自然资源资产所有者职责，探索中央、地方分级代理行使资产所有权。”《总体方案》顺承了这个方案，并明确了管理机构的资格：“国家公园作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记”。这样，国家公园管理机构能在资源上“做主”，才可能在管理上“当家”：对中央直接行使所有权的国家公园，其管理机构当仁不让就是全部资源的主人；对部分资源由省政府代理行使的国家公园，其管理机构实际也上收了过去常常为县级地方行使的所有权且与六大项权力结合后同样能实现对集体所有制资源的有效监管。即管理机构有权还有资格来统，统好以后不同层级政府间、管理机构与地方政府间的权责关系就易于分清，地方政府相关职能部门只能对国家公园实施自然资源监管而非过去先到先得、占山为王式的交叉管理。概括起来，就是中央和地方以自然资源资产所有权为基础进行权利划分，在资源管理上谁是产权所有者谁就有相应的权责，在保护上以国家公园管理机构为基础进行统一且******的管理，在其他政府事务中以地方政府为主。至此，划进国家公园后，哪些是国家的、哪些是地方的、哪些归国家管？这些问题因此都有了明晰的答案。

当然，从地方政府角度看来，这就是实实在在的“交权”。因此，“方案”在关键地方也留了“圆角”，以免“伤人”，包括只是部分国家公园由中央行使所有权、有过渡期、根据实际需要整合资源环境方面的执法权等。另外，行使所有权也有多种实现方式。例如，是否通过保护地役权等多种方式，在不改变土地权属的情况实现资源统一管理？这在南方集体林比例较高的试点区已经成为落地任务，钱江源、南山等都提出了地役权应用目标，希望在土地权属方面也实现“***严格地按照科学来保护”而非一刀切地赎买、包租加对人的生态移民。

但是，从试点经验来看，不仅单靠一个县建不了国家公园体制，单靠中央也不行，还需要协同管理机制和建立健全监管机制和建立财政投入为主的多元化资金保障机制。

自然资源权属方面可以明晰不同层级政府的权责，但国家公园的管理中不仅有产权管理、资源监管，还有为国家公园范围中的居民提供的管理和服务，因此《总体方案》中明确“中央政府要履行应有事权，加大指导和支持力度……国家公园所在地方政府行使辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责”。

支持的是什么呢？中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障……委托省级政府的由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入，推动国家回归公益属性。”“翻译”一下，这话就是说，国家公园、中央出钱。各地反正要划生态红线，划进去的地方政府就不能把这块地方“当牛做马”。但如果有幸被划进国家公园，中央出钱或补钱。这就使原来的各类保护地管理机构和地方政府的“舍得”清楚了：舍去乱挣的钱、得到规范的饷、达成公益的实。

总结起来，有了基于产权归属的事权统一和相应的资金保障，各利益相关者的责权利才能真正相当，从而让参与国家公园体制建设的各方在“看齐意识”中获得“道路自信”，走好国家公园体制建设的全民公益大道；也希望“以国家公园为代表的自然保护地体系”能按此“方”下药一并解决“权、钱”难题。