谁来解释《资产评估法》

【编者按】《资产评估法》颁布后，相关部门的领导和同志都在解读，由于角度不同，可能会有差异。现将中国价格协会会长在“价格改革与服务”培训班的讲稿《资产评估法与价格中介服务》摘要豋出。陈峻会长曾是《资产评估法》起草小组成员，他以自身的经历讲述《评估法》立法的前因后果，特别指出：评估涉及部门决不只是“六种类、五部门”，这可能从另一个角度对理解《评估法》有所帮助。

资产评估法与价格中介服务

中国价格协会会长 陈 峻

2016年7月

《评估法》制定的背景和过程

一、估价行业发展演变情况。

******个渠道是国有资产管理者为维护所有者的权益发展起来的国家资产评估机构。

由于国有资产在改制中出现了流失，国有资产管理部门从维护产权所有者利益出发，成立相应评估机构，从事国有资产价值评估。到1991年，国务院下达91号令，即《国有资产评估管理办法》。国有资产评估有国有资产估价和价格认定两项内容，是产权所有者维护自身利益的行为。91号令明确规定资产评估程序：立项，清产，估价，确认。国有资产评估的程序是产权所有者内部的管理过程，是维护产权所有者利益的估价行为，符合产权所有者要求，也符合市场经济发展规律。

第二个渠道是从专业部门权力管理角度发展的专业评估机构。

由于国有资产评估行为对社会的影响和对利益导向的追求，引起其他政府部门的效仿，逐步出现了乡镇企业资产评估师、房地产估价师、土地估价师、工程造价师、旧机动车鉴定估价师、无形资产评估师、价格鉴证师及其相应的估价机构。注册会计师、注册税务师、律师、市场咨询机构等，也都涉及财产估价领域。这些部门不是以产权所有者的身份，不是从维护产权所有者利益角度，而是从“确认”、“过户”、“市场准入”等行政管理职能出发，对资产评估人员和机构进行强制管理。

以房地产估价师为主的各种专业估价人员和机构的产生，极大地冲击了国有资产评估工作，引起了部门垄断、行业分割、恶***竞争、管理混乱。1999年，国务院成立清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组，开始清理整顿经济鉴证类社会中介机构，将除价格鉴证以外的13类参与资产评估的人员与机构推向市场，与主管的国家机关脱钩，由事业单位改制为合伙制，或者由估价师成立有限责任公司，包括国有资产评估在内的估价行业全部私有化、市场化。

以房地产估价师为主的各种专业估价人员和机构是为产权所有者服务的，不是产权所有者的行为，其业务没有价格认定的***质，而是价格咨询。在国有资产评估过程中涉及的价格评估和价格认定，随着其内设的评估机构被剥离，其价格认定职责和价格评估咨询职能也发生了分离，成为纯粹的咨询机构。

第三个渠道是价格部门以维护市场秩序、处理价格矛盾、调解价格纠纷为原则发展起来的价格鉴定认证机构及其派生的价格评估机构。

为调解价格矛盾，处理价格纠纷、特别是在司法领域处理涉案物品价格鉴定时，各地物价部门开始成立价格鉴证机构。1994年后，******人民法院、******人民检察院、公安部、国家计委制定一系列的价格鉴定、价格认证管理办法，为价格鉴定、认证提供了依据。价格鉴证与市场中介机构从事价格评估***质不同，价格鉴证具有行政裁定、政府认定的***质。价格认证机构是调解价格矛盾、处理价格纠纷，行使价格裁定职能，从事价格公共服务的政府设立机构，其工作经费列于财政预算。

由于政府价格部门设立的价格认证中心主要从事刑事和纪检监察案件中的价格鉴定，其他民事、行政、仲裁案件、民间价格纠纷等等，也有许多事项需要进行价格评估，而且涉及物品、财产五花八门，巨细间杂，从1988年起，社会上就产生了以市场中介形式出现的价格评估机构，回来设立了价格鉴证师职业资格。价格鉴证师的业务范围涉及到价格评估的各个领域，二十多年来，也得到很大发展。。

二、资产评估与价格评估之间的争议

价格评估1996年以前叫估价。1991年，在国有资产管理部门制定文件中，认为资产评估包括产权、数量、价格的评估和界定，使用了“资产评估”一词，将资产评估中***重要的价格评估淡化，简称资产评估，但是对外的译文仍然是价格评估。由于资产价格评估回避估价的实质，以致引发了以后的争论。物理其本，可以正本朔源，以史为鉴，可以知兴旺衰废。

1、1991年，国务院颁布 “国有资产评估管理办法”（国 ９３号令）。此后直到１９９６年，价格主管部门与国有资产、土地、房地产管理部门在资产评估、房地产估价、土地估价的管理方面基本上没有争议，在国家计委与国有资产、房地产、土地估价管理部门共同下达的文件中，资产评估师、房地产估价师、土地估价师人员的资格、机构的资质，都是由国有资产管理局、建设部、国家土地管理局具体管理，报国家计委备案或者共同确认。大家都认同资产评估、房地产估价、土地估价由国务院价格主管部门管理，即现在的国家发展改革委。

2、１９９６年，国有资产管理局并入财政部，财政部提出修改国务院９３号令，将“国有资产评估管理办法”改为“资产评估管理条例”。由国务院法制局牵头协调，由于非国有资产的价格评估不属于财政部管理，财政部作为国有资产所有者的代表，也不宜主管全部资产评估，会有失公允。改名没有成功。

3、１９９８年，政府机构改革，撤销国有资产管理局，将国有资产管理职能划归财政部。１９９９年３月，财政部门再次提出制定《财产评估管理条例》，其核心是由财政部主管。国务院交体改办牵头协调，由于多个部门反对，没有成功。

4、１９９９年１０月，在财政部门的提议下，国务院开始清理整顿中介机构，除国家发展改革委下属的价格认证中心以外，其他所有部门下属的13类评估机构全部推向市场，评估行业全部私有化，公有制机构完全退出市场中介评估领域，评估领域全部民营私有化。

5、2002年３月，国务院清整办（由财政部主导）提出成立“资产评估管理委员会”，将国家计委排斥在委员会之外。国务院清整办再次提出要国家计委“移交职能”，由财政部为主管部门，并提交国务院审议。由于涉及移交职能问题，国务院将此事移交中编办牵头处理，中编办听取各部门意见后，没有采纳财政部门的意见。

三、《评估法》的起草过程

２００６年，财政部门开始推进资产评估立法，提出了“资产评估分六类，由六部门管理”的说法。全国人大将《资产评估法》起草工作交人大财经委。《资产评估法》起草开始时，并没有国家发改委人员参加。由于有些部门提出《资产评估法》起草不能没有价格主管部门，人大财经委的领导也感到不能绕开发改委，2009年，人大财经委起草小组领导提出要国家发展改革委派人参加。国家发展改革委派副主任彭森参加领导小组，价格认证中心主任陈峻参加起草小组，价格司副司长周望军委顾问。

在起草中，我代表国家发展改革委向起草小组汇报了价格主管部门的意见和建议：1、资产评估实质是资产价格评估，是一种价格咨询服务活动。应当放开评估人员管理，鼓励人员间的竞争，加强评估机构管理，提高其服务质量和信用；2、财政部是分管国有资产价格评估机构，就所有者管理而言，属于一方当事人，应当恢复本职，集中精力管好国有资产的价值认定，让国有资产评估回归原位，国有资产管理部门要掌握国有资产价格的定价权，防止国有资产流失；3、价格评估历来属于价格管理部门的职能，多年来一直实行有效管理，4、将《评估法》改为《估价法》。

2011年，《评估法稿》审议工作交人******工委。2012年，全国人大常委会正式对外公布《资产评估法（征求意见稿）》，较多地采纳了财政部门的意见，稿中明确财政部门对评估进行管理，提出组建协调委员会。

为此，国家发展改革委向人******工委行文，再次提出了价格主管部门的意见和建议：

******、资产评估实质是资产价格评估。是注册评估师和评估机构测算资产价值并提供专业意见的咨询服务行为，这是一种具体的价格行为，属于价格法调整范围。

第二、价格评估属于价格决策的前期咨询工作，属于价格决策的范围。对市场调节价商品的价格评估则属于企业的自主定价，则应属市场调节价的范畴，而不属于财务核算工作。不能将产权所有者的定价权交给市场私职评估机构，特别是国有资产的定价权更不能由私人机构去决定。这关系到国有资产的安全。

第三、财政部是分管国有资产价格评估机构，就所有者管理而言，属于一方当事人，不具备管理全社会价格评估的社会地位。，应当集中精力管好国有资产的价值认定，防止国有资产流失；

第四、价格评估历来属于价格管理部门的职能，多年来一直实行有效管理。“价格评估机构资质认定”和“价格评估人员执业资格认定”也在价格部门。

2013年8月，第十二届全国人大常委会第四次会议审议了《中华人民共和国资产评估法（草案二次审议稿）》。2013年9月6日至10月5日，草案二次审议稿在中国人大网公布，向社会公开征求意见。之后，根据全国人大常委会组******员和各方面的意见，对草案二次审议稿作了修改，形成了《中华人民共和国资产评估法（草案三次审议稿）》。2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议审议了《中华人民共和国资产评估法（草案三次审议稿）》。并将《中华人民共和国资产评估法（草案三次审议稿）》在中国人大网公布，进一步征求意见。

在后续的审议中，基本上是在听取社会意见和建议后，人大内部进行的。国家发改委主管价格工作的副主任彭森副同志退二线后，仍然是人大财经委副主任委员，他一直参与《评估法》立法过程，应当***清楚。

目前，各类评估人员资格行政核准制度已经取消，《评估法》已经颁布，再争论已经没有意义。应当在《资产评估法》的基础上，统一思想，做好工作。

《资产评估法》要点

《评估法》出台后，有的部门已经抢先解释，容易产生误解。我们要认真学习《评估法》，把握其精神实质，准确理解，认真执行。

1、关于“资产评估”的定义

人大财经委《评估法》起草小组曾提出过关于“评估”的几个概念：

（1）广义评估，所有的评估，如环境评估、安全评估；

（2）界定***评估，如价格评估；

（3）法定评估，法律规定需要进行价格评估的事项，如上市公司，国有资产评估。

（4）鉴证***评估，如对上市公司资产价格评估的审核，涉案财物价格评估

（5）公职评估，由国家设立机构进行的评估，如应税财产价格评估，政治***、保密***涉案财产价格评估等。

（6）价格纠纷调处，价格认定（水平、行为）等，不属于评估的范围。

目前，《评估法》已经正式颁布，我们比较一下2012年的《资产评估法（征求意见稿）》与颁布的《资产评估法》在资产评估定义上的差别：

《评估法稿》（均为2012年稿、下同。）第二条 本法所称资产评估，是指注册评估师和评估机构测算资产价值的专业服务行为。资产评估业务包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、企业价值评估和其他经济权益的评估。

《评估法》第二条　本法所称资产评估（以下称评估），是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为。

简而言之，评估是一种评定、估算各类资产价值并出具报告的服务行为。评估是社会中介机构对当事人在社会经济活动过程提出的财产（商品）价值进行测算的活动。评估是一种咨询活动。

2、为什么叫《资产评估法》而不叫《估价法》。

资产评估的是对各类资产价值，表现为价格的估值，实质仍然是估价。但为什么不用估价法，而用资产评估法。

人大有关人员解释是，沿用过去人大公布的的法律惯用语。立法者实际上知道资产评估的核心是资产价值（价格）评估，整部《资产评估法》，除了题目，条文中只出现过一次资产评估，其他全部是以评估代替。

我认为有淡化、模糊资产评估的意义。

3、关于评估管理部门。

《评估法稿》：

第七条 国务院建立资产评估行业管理协调配合机制，负责协调和指导资产评估行业发展。有关资产评估行政管理部门依法对资产评估行业进行监督。

第四十三条 国务院财政部门会同有关行政管理部门组织制定注册评估师职业道德准则、注册评估师资格全国统一考试办法和执业管理办法、评估机构管理办法；建立信息共享机制，实现信息交流共享。

《评估法》：

第七条　国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理。　设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对本行政区域内的评估行业进行监督管理。

第十六条　设立评估机构，应当向工商行政管理部门申请办理登记。评估机构应当自领取营业执照之日起三十日内向有关评估行政管理部门备案。评估行政管理部门应当及时将评估机构备案情况向社会公告。

第三十九条　国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则和评估行业监督管理办法。

第四十条　设区的市级以上人民政府有关评估行政管理部门依据各自职责，负责监督管理评估行业，对评估机构和评估专业人员的违法行为依法实施行政处罚，将处罚情况及时通报有关评估行业协会，并依法向社会公开。

第四十一条　评估行政管理部门对有关评估行业协会实施监督检查，对检查发现的问题和针对协会的投诉、举报，应当及时调查处理。

第四十二条　评估行政管理部门不得违反本法规定，对评估机构依法开展业务进行限制。

第四十三条　评估行政管理部门不得与评估行业协会、评估机构存在人员或者资金关联，不得利用职权为评估机构招揽业务。

由此可见，《评估法》没有采纳“国务院建立资产评估行业管理协调配合机制”，并指定由财政部门负责的条款，改为“国务院有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对评估行业进行监督管理”。也就是维持现状，部门各负其责。

财政部一位副司长在答记着问讲：“当前评估行业在经过了几次的清理整顿之后，划分了资产评估，土地评估，房地产评估、估价，矿业权评估，保险公估和旧机动车评估等六种专业类别，分别由财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、商务部、保监会五个部门管理”，仍然想把国家发展改革委（价格部门）排除在外。全国人大常委会法工委行政法室一位副主任也重复这一说法。但那只是财政部门一家之言，但造成的影响则需要澄清。《评估法》中涉及的主管部门并不是所谓的“六部门”，如果按照部门职责，财政部门只是国有资产评估的管理部门。

4、关于评估师的地位和管理

关于评估师问题的要点：

（1）《评估法》将评估师的地位摆在评估机构之后。评估机构实行政府部门“注册、备案、公告”制。评估师则取消行政准入管理，改由评估协会管理。

（2）没有评估师资格的人员也可以从事评估工作，评估师的作用只是证明你的能力和水平，不是从业的门槛。评估机构可以聘用没有评估师资格的人员从事评估工作。从事评估的人员统称“评估专业人员”，同样具有签字的资格。

《评估法》：第二十七条规定：评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估专业人员签名并加盖评估机构印章。

（3）明确了评估师在评估机构成立时起作用。

《评估法》第十五条规定：评估机构应当依法采用合伙或者公司形式，聘用评估专业人员开展评估业务。合伙形式的评估机构，应当有两名以上评估师；其合伙人三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且***近三年内未受停止从业处罚的评估师。公司形式的评估机构，应当有八名以上评估师和两名以上股东，其中三分之二以上股东应当是具有三年以上从业经历且***近三年内未受停止从业处罚的评估师。评估机构的合伙人或者股东为两名的，两名合伙人或者股东都应当是具有三年以上从业经历且***近三年内未受停止从业处罚的评估师。

中国价格协会怎样贯彻《评估法》

《评估法》是国法，不是部门法，各部门、全社会都应当贯彻执行。中国价格协会的职能中包含了价格评估行业，中国价格协会也是价格评估的全国***行业协会，更应当积极、主动贯彻执行《评估法》。

1、当前价格评估行业的现状。

自1988年以来， 价格评估机构是评估行业的重要组成部分，价格鉴证师是价格评估人员骨干力量。自1999年国家设立“价格鉴证师注册核准”行政准入管理制度以来，我国已经建立起一支高素质的价格评估鉴证专业***队伍，在涉案、涉税、涉纪检监察以及各类资产价格评估、价格矛盾调处等方面发挥了重要作用，许多价格评估鉴证机构和人员还是我会的会员。在国家发改委实行“价格评估人员资格、价格评估机构资质认定，注册”管理中，全国有3000多个市场中介价格评估机构（不包括价格认证中心系统的2980家），14000多名价格鉴证师、数万名价格评估鉴证从业人员纳入评估行业管理范围。由于价格鉴证师一直从事刑事、民事、行政、纪检等高难度价格评估鉴证工作，每年受理的价格评估鉴证事项达300万件，在社会上树立了良好的形象。

中国价格协会一直承担着价格鉴证师的考试、评定、注册等行政事务和价格鉴证师继续教育工作。

由于改革的需要，按照国务院有关规定，国家发展改革委于2016年2月3日取消了由国家发展改革委实施的“价格评估人员执业资格认定”、“价格鉴证师注册核准”、“甲级价格评估机构资质认定”，取消了中央指定地方实施的行政审批事项“乙级价格评估机构机构资质认定”，“对上报国家发展改革委的价格鉴证师注册初审”、“丙级价格评估机构资质认定”，共六项行政审批事项。

国家发改委相关文件下达后，中国价格协会也相应取消了有关具体实施办法的文件，并对取消后的替代办法与配套措施及加强事中事后监管办法提出过相应办法，但尚需落实。

全国经全国人大常务委员会讨论决议，《资产评估法》出台后，出现了新的情况。国家发展改革委党组正在研究价格评估机构、价格评估人员行政核准制度取消后的替代办法与配套措施及加强事中事后监管办法。

2、对六项价格评估行政许可取消后的替代办法与配套措施及加强事中事后监管办法的建议。

《评估法》在行政管理方面条款的核心有两条：1、成立评估机构需要有相应数量的评估师；2、评估机构在工商注册后需要向相应的政府评估管理部门备案，由政府相关管理部门向社会公告。

因为评估师的认定和管理要有相应的评估协会开展，评估行政管理部门主要是落实“备案公告制”，为此建议：

（1）国家发展改革委继续履行价格评估行业的行政管理工作，继续加强价格评估行业的监管和指导工作。

（2）关于价格评估机构的备案和公告管理

价格评估机构经工商部门注册后向政府管理部门备案和公告的工作，有两种选择：

******、按照行政区划，由设区的市级以上地方人民政府价格主管部门负责备案公告，并将资料送国家发改委。

第二、以购买服务的方式委托中国价格协会组织各省区市价格协会负责价格评估机构的备案公告工作。由中国价格协会提出具体实施意见后，报国家发展改革委批准会执行。

3、关于价格鉴证师人员资格管理。

价格鉴证师行政核准制度和考试办法取消后，相关价格鉴证师应当转为职业资格水平认定，具体工作由中国价格协会按照人社部有关规定进行管理。在国家发改委核定的《中国价格协会与行政机关脱钩方案》中对此已有说明。但具体工作还需要与人社部有关单位协调沟通落实。

作为临时措施，中国价格协会下发《关于价格鉴证师注册核准行政许可取消后做好后续服务工作的通知》（中价协字〔2016〕6号），为了稳定价格评估鉴证人员队伍，保持价格评估鉴证人员的专业素质不降低，发挥行业协会的服务功能，维护会员的合法利益，根据国务院和发改委文件精神，经会长办公会议研究，我会将为有需要的价格评估鉴证从业人员，价格评估鉴证机构出具相应的工作能力资质证明书，并做好相应的后续服务工作。中国价格协会正在对曾经在中国价格协会注册的价格鉴证师进行核实，在中国价格协会网站上予以公告。

同时中国价格协会价格评估鉴证分会正在加快发展单位会员和个人会员。由于价格评估鉴证分会会员包括了事业单位的认证中心和市场中介的价格评估机构，工作***质、目的、要求都有所不同。根据会员要求，拟在价格评估鉴证分会的基础上组建新的价格评估分会。当然这都是具体办事机构，重要的工作仍然要以中国价格协会的名义开展。

4、中国价格协会将履行《评估法》赋予的价格评估行业协会的职责：

（1）制定会员自律管理办法，对会员实行自律管理；

（2）依据评估基本准则制定评估执业准则和职业道德准则；

（3）组织开展会员继续教育；

（4）建立会员信用档案，将会员遵守法律、行政法规和评估准则的情况记入信用档案，并向社会公开；

（5）检查会员建立风险防范机制的情况；

（6）受理对会员的投诉、举报，受理会员的申诉，调解会员执业纠纷；

（7）规范会员从业行为，定期对会员出具的评估报告进行检查，按照章程规定对会员给予奖惩，并将奖惩情况及时报告有关评估行政管理部门；

（8）保障会员依法开展业务，维护会员合法权益；

（9）法律、行政法规和章程规定的其他职责。

以上工作都都需要逐条落实。中国价格协会具有综合协调的职能，在与其他评估行业协会建立沟通协作和信息共享机制中，要努力发挥综合协调的作用，联合其他评估协会，根据需要制定共同的行为规范，促进评估行业健康有序发展。中国价格协会作为首批脱钩试点单位，即将与政府机关脱钩，但仍然希望价格主管部门能够在各方面给予监督指导，希望各位会员、评估机构、价格鉴证师给予更多的支持和帮助，希望与其他评估协会紧密合作，共同做好工作。

评估行业是价格中介服务的主要领域，《评估法》出台后，将会对价格中介服务产生深远的影响，我们还要认真学习《价格法》，做好相关方面的工作，为价格中介服务做出应有的贡献。

谁来解释《资产评估法》

【按】《资产评估法》颁布后，相关部门的领导和同志都在解读，由于角度不同，可能会有差异。现将中国价格协会会长在“价格改革与服务”培训班的讲稿《资产评估法与价格中介服务》摘要豋出。陈峻会长曾是《资产评估法》起草小组成员，他以自身的经历讲述《评估法》立法的前因后果，特别指出：评估涉及部门决不只是“六种类、六部门”，这可能从另一个角度对理解《评估法》有所帮助。